日前，财政部发布《对十三届全国人大三次会议第3790号建议的答复》（财金函〔2020〕59号），文件对PPP项目在现行操作中较为常见且关注度高的相关事宜作了解释答复，为PPP项目更加高质量发展注入了稳定剂，也为PPP项目各参与方工作地实施提供了切实保障。

1月29日，财政部出台《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号），其对预算部门或单位委托第三方机构参与预算绩效管理的基本原则、参与工作重点、不得承担的事项等内容作了明确规定，进一步明晰了预算绩效管理相关操作规范，为后期预算绩效管理工作地有效开展奠定了基础。

财政部对十三届全国人大三次会议第3790号

建议的答复（财金函〔2020〕59号 ）

程并强代表：

您提出的关于完善PPP项目付费保障机制的建议收悉，现答复如下：　

一、关于完善PPP项目招标准入和入库条件的建议　　

社会资本的履约能力是决定PPP项目能否顺利落地、成功实施的关键。财政部始终强调要把社会资本的履约能力特别是投融资能力作为政府方选择社会资本的重要关注点之一，并将这一理念贯穿于PPP项目全生命周期管理的始终。

一是在前期准备阶段，将项目投融资结构以及股权、债权融资方案作为项目实施方案的核心内容；鼓励金融机构尽早参与项目前期工作，落实融资条件。

二是在项目采购阶段，要求PPP项目实行强制资格预审，通过合理设置投融资、建设、运营等方面的资格预审条件，邀请社会资本和金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争；评审时采用综合评分法，避免简单适用最低价中标；要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金，夯实社会资本履约责任。

三是在项目执行阶段，明确可在合同中约定以社会资本完成融资交割作为合同生效要件，社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同，约束社会资本积极履行融资义务。

四是加大信息公开，通过全国PPP综合信息平台及时披露社会资本履约情况特别是融资到位情况，强化社会监督，倒逼社会资本重诺守约。　

对于您提出的将获得金融机构贷款作为入库前置条件、以金融机构贷款评价标准作为项目入库准入条件的建议，我们认为有待进一步研究论证。主要考虑：一是建立全国PPP综合信息平台项目库主要目的是加强项目储备，促进市场对接，加大信息公开，强化全生命周期管理。以已经获得或能够获得金融机构贷款作为入库前置条件，将提高入库门槛，不利于发挥项目库在项目储备和市场对接方面的作用。二是项目入库主要是对项目信息的完整性、规范性进行审核，难以对项目的可融资性进行实质性判断。同时，金融机构信贷投放应坚持自主决策、自担风险，入库审核不宜、也不能替代金融机构的内部决策过程。

下一步，我们将修订完善PPP操作指南，在项目前期准备阶段增加市场测试环节，明确实施方案的编制与优化可征求金融机构的意见建议，同时加快搭建金融机构库，进一步加强银企信息共享和项目对接，切实提高PPP项目可融资性，缓解PPP项目融资难、落地难问题。　

二、关于加强政府诚信建设，依法治理PPP项目的建议

坚持诚信守约、按合同办事是PPP的核心理念之一。　

对于您提出的已入库并完成社会投资人招标的项目不宜再清理出库，且应当督促项目实施机构严格履行合同付费义务的建议，我们认为，应根据项目情况，辩证看待。财政部始终把PPP项目库“能进能出”动态管理，作为保障项目规范运作、防范隐性债务风险的重要抓手。对于规范运作的项目或经整改符合规范运作条件的项目，应当加强履约管理和预算监督，严格依法依约履行服务供给和合同付费义务，维护政府诚信和社会资本合法权益。但对于实施过程中走偏变异、构成违法违规举债的项目，则必须及时清退出库并依法严肃追责问责，维护法律权威、守住不发生隐性债务风险底线。

对于您提出的入库项目应严格执行规划和概算、对因不可预见的合理事由必须改变规划或超出概算的应及时给予办理补充入库手续等建议，我们认为，对于维护合同权威性、防范中长期财政风险、促进项目规范运作具有积极意义。按现行规定，已进入执行阶段的项目因客观原因导致投资概算发生调整的，无须重新办理入库手续，仅需根据实际情况在项目库中更新项目支出责任相关数据并上传修改后的合同等相关材料。

　 下一步，我们将在修订完善PPP操作指南等制度文件时，进一步明确合同变更的适用条件和具体程序，更好地维护合作双方合法权益。

三、关于加强对PPP项目债权法律保护的建议

您在建议中提出“对合同法第二百八十六条作扩大解释，允许建设工程承包人就PPP项目使用者付费主张优先受偿权”。经研究，我们认为充分保障承包人取得工程价款的权利，是承包人履行合同义务后享有的合法权益。根据合同法第二百八十六条以及2021年1月1日起施行的民法典第八百零七条均规定，经承包人催告后，建设工程的价款可以就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿，除非根据建设工程的性质不宜折价、拍卖的。最高人民法院2002年6月20日在《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》亦明确“建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权”。同时，人民法院判决相关政府或职能部门不依法履行的，作为原告的债务人有权依法申请人民法院强制执行，强制执行的财产范围并不限于PPP项目本身，通常能够保障承包人权利的实现。

您提出的建议对保障承包人债权实现、提振社会资本信心具有启发意义。因建议涉及合同法、民法典修改与完善，宜通过立法予以解决，最高人民法院将适时反映您的建议，不断完善相关制度。

财 政 部

2020年9月8日

关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导

意见（财预〔2021〕6号）

有关中央预算单位，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

预算部门或单位委托第三方机构参与预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的重要举措，是推动加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段。由于这方面工作起步不久，目前对预算部门或单位作为委托方选择使用第三方机构以及开展必要的管理监督缺乏统一要求，特别是委托第三方机构评价自身绩效的做法亟待规范。为此，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》和《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》以及政府采购管理、政府购买服务管理有关规定，提出如下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

深入贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，围绕强化预算约束和绩效管理，服务预算管理大局，通过明确范围、规范管理、有效引导、强化监督，合理界定委托方、第三方机构以及预算绩效管理对象等相关主体的责任关系，保障委托第三方机构参与预算绩效管理有序实施，严格第三方机构执业质量监督管理，促进第三方机构执业水平提升，推动预算绩效管理提质增效，更好发挥预算绩效管理在优化财政资源配置、提升政策效能中的积极作用。

（二）基本原则。

坚持权责清晰、主体分离。委托第三方机构参与预算绩效管理，必须明确委托方与第三方机构、相关预算绩效管理对象的权利和责任，严格执行利益冲突回避制度，确保委托主体与预算绩效管理对象相分离。

坚持厉行节约、突出重点。合理确定委托第三方机构开展预算绩效管理工作范围，对自评等不宜委托第三方机构的工作实行负面清单管理。落实政府过紧日子的要求，注重突出重点、解决实际问题。

坚持质量导向、择优选取。选取专业能力突出、资质优良的第三方机构参与绩效管理工作。充分发挥第三方机构智力资源和研究能力，以及在独立性、专业性方面的独特优势，引导带动绩效自评质量和绩效管理水平提升。

二、主要内容

（一）委托第三方机构参与预算绩效管理的工作重点。委托第三方机构开展绩效管理，应当聚焦于贯彻落实党中央、国务院重大决策部署和本部门或单位主体职责的政策和项目。财政部门重点组织对预算部门及单位、下级财政部门开展政策性评估评价，也可以根据需要对其承担的重点项目开展评价；预算部门的财务机构或其他负责绩效管理的机构重点组织对业务机构、所属单位以及下级部门和单位开展具体项目的绩效管理工作。

（二）规范委托第三方机构参与预算绩效管理的范围。委托第三方机构参与绩效管理，主要包括以下方面工作内容：一是事前绩效评估和绩效目标审核；二是绩效评价或评价结果复核；三是绩效指标和标准体系制定；四是预算绩效管理相关课题研究。具体项目选择上，可以结合工作实际，通过优先选取重点项目、随机选取一般性项目，以及分年度分重点滚动安排等方式开展。

（三）不得委托第三方机构承担的事项。坚持委托主体与绩效管理对象相分离，禁止预算部门或单位委托第三方机构对自身绩效管理工作开展评价。对于绩效目标设定、绩效运行监控、绩效自评等属于预算部门或单位强化内部管理的事项，原则上不得委托第三方机构开展，确需第三方机构协助的，要严格限定各方责任，第三方机构仅限于协助委托方完成部分事务性工作，不得以第三方机构名义代替委托方对外出具相关报告和结论。

（四）依法合规优选第三方机构。委托方应当严格按照政府采购、政府购买服务的程序和要求，选取专业能力突出、机构管理规范、执业信誉较好的第三方机构参与绩效管理工作。第三方机构须独立于委托方和绩效管理对象，主要包括社会咨询机构、会计师事务所、资产评估机构等社会组织或中介机构，科研院所、高等院校等事业单位等。

（五）规范委托第三方机构的方式。委托方可以根据委托事项的性质，采用全权委托或部分委托、单独委托或多家委托等方式，并根据不同委托方式界定第三方机构的工作定位和责任分担，发挥好第三方机构的作用。委托方及绩效管理对象应当尊重第三方机构的专业性和独立性，不得干预其独立、公正开展工作。

（六）保障第三方机构正常开展工作需要。委托方应当遵循“谁委托、谁付费”的原则，综合考虑委托业务的难易程度和工作量、时间与人员资质要求以及第三方机构工作成本等因素，合理确定委托费用并按协议支付。所需经费原则上由委托方通过项目支出或公用经费解决。委托方和相关预算绩效管理对象要积极支持配合，及时提供相关资料和必要的工作条件，并对所提供资料和数据的完整性、真实性、有效性负责，便于受托方全面掌握相关情况及委托方意图。

（七）加强对第三方机构的指导和监督。委托方应当对第三方机构进行必要的培训和指导，及时跟踪掌握第三方机构工作进展，加强付费管理和质量控制，把好绩效报告质量关，推动第三方机构履职尽责。各级财政部门、主管部门应当按照职责，加强对第三方机构参与预算绩效管理的执业质量监管，对第三方机构工作开展情况进行跟踪抽查。第三方机构有违背职业操守，或违反财政部门、预算部门相关规定及有关法律法规等行为的，要依法依规及时处理。

三、配套措施

（一）完善管理制度。各有关中央部门、各级财政部门可以根据本意见并结合工作需要，制定委托第三方机构参与本部门本地区预算绩效管理的管理办法、实施细则或操作规范，明确采购流程、工作程序、付费标准、档案管理、业绩考评、保密管理等具体规定，进一步细化规范预算部门和单位以及第三方机构等相关主体参与预算绩效管理的行为。

（二）强化工作协同。各级财政部门应当推动预算绩效信息公开，主动接受指导监督，增进协同配合，促进形成引导和规范第三方机构参与预算绩效管理的工作合力。发挥有关行业协会作用，强化第三方机构行业自律，不断提升业务能力和行业公信力。

（三）加强信用管理。各级财政部门应当加强第三方机构参与预算绩效管理的诚信体系建设，推动信息共享。各委托方应当按要求记录第三方机构履职情况，协助财政部门强化信用管理。第三方机构应实行受托工作成果责任制，确保预算绩效管理结果有人负责、有源可溯。

财 政 部

　　2021年1月28日