咨询部：刘爽

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益而制定，国家发展和改革委员会等6部门于2015年4月25日发布，自2015年6月1日起施行。

特许经营项目以《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会 财政部 住房城乡建设部 交通运输部 水利部 中国人民银行令第25号）作为依据，该办法属于行政规章，具有较高的法律效力，PPP模式中有诸多理念借鉴于特许经营模式。

按效付费的特许经营项目支出责任不属于政府隐性债务，分析如下：

一、负债确认条件不成立。

根据《政府会计准则第8号——负债》第二条，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。

政府负债应同时满足以下两个条件：履行该义务很可能导致经济资源流出政府会计主体及金额能够可靠计量。第一，该公共服务是要在未来整个合作期内持续提供的，在政府与特许经营人双方订立合同时该公共服务并未提供，属于“未来发生的经济业务或者事项”，因而，不具备预期政府经济资源流出的义务；第二，特许经营项目签订的合同是属于政府的或有经济事项，基于绩效管理的特许经营项目支出责任，是政府在签订合同时形成的一项潜在义务，其金额不能可靠计量。

二、特许经营项目不属于举借债务。

根据《政府会计准则第8号——负债》第七、八条，举借债务是指政府会计主体通过融资活动借入的债务，包括政府举借的债务以及其他政府会计主体借入的款项，对于举借债务，政府会计主体应当在与债权人签订借款合同或协议并取得举借资金时确认为负债。特许经营项目中特许经营人的作用是提供公共服务而非项目融资，因此不属于举借债务。

三、支出责任纳入财政预算管理。

根据《中华人民共和国预算法》，特许经营项目形成的支出责任应当纳入财政预算管理。行业主管部门应当根据预算管理要求，将特许经营协议中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

四、特许经营项目按效付费。

2020年2月25日，财政部发布了《项目支出绩效评价管理办法》，其中规定“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法”，因此特许经营项目采用按效付费的方式，即财政部门以特许经营人在项目合作期内提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件。此方式并未固化财政支出责任，不属于固定回报，因此特许经营项目形成的财政支出责任属于政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。

综合以上分析，按效付费的特许经营项目支出责任属于政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，不属于政府隐性债务。