——写在财办金〔2017〕92号文之后

11月16日，财政部网站发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），本文堪称PPP项目最严新规，在业界引起强烈反响，各大公众号齐呼：靴子落地。

通知中，明确要严格控制新项目入库标准，存在不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制等情形的，不得入库。并且，对以上三种情形分别以负面清单形式给了解释。

对于已入库的项目，存在未按规定开展“两个论证”，不宜继续采用PPP模式实施，不符合规范运作要求，构成违法违规举债担保，未按规定进行信息公开等情形之一的项目，予以清退。

对于清理工作，通知要求各省级财政部门在财政部PPP中心的指导下，成立集中清理专项工作组，应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

在通知中，最令地方政府关注的一条是不适宜采用PPP模式实施的负面清单中包括：仅涉及工程建设，无运营内容的。由于当前入库的PPP项目中，回报机制绝大多数都是政府付费或者少量的使用者付费的可行性缺口补助机制，对于这类项目，大家存在很大的疑虑，以后这样的项目是否还可以继续以PPP模式实施？实施了以后怎样才能依法入库？

笔者认为，首先，需要明确运营的概念，并且将运营与经营区分开来。

市政基础设施项目、非收费性公路和公共服务类PPP项目，如公立医院、市政道路、非收费公路、绿化项目等，基本属于纯政府付费项目项目，经常被误解为没有运营，是BT项目的拉长版，美其名曰“准PPP”，或者费劲心思找一两个收入来源，包装为“可行性缺口补助”，笔者认为有必要对运营和经营的概念做一下梳理。

（一）经营

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）把PPP项目分为三个类别，即经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。经营性项目定义为“对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目”，从这个定义可以看出上述分类的标准是项目本身是否有收费以及收费是否足以覆盖投资成本。

（二）运营

财政部和国家发改委出台的系列PPP规范性文件中，包括92号文，运营被反复提及，但没有任何文件对运营作出过定义，笔者理解的运营是“保持项目主体工程、附属工程及设施设备处于良好的可用性状态或运行状态”，运营在实质上与项目本身的第三方收入无关，跟支出的成本多少相关，运营的好坏重点体现在较低的全生命周期成本，与项目本身是否具备经营性无关。

（三）结论

运营与经营一字之差，但是意义相差很大，关注的角度也存在很大差异，不应混为一谈。

以非收费性公路为例：从运营角度讲，运营指路面保持整洁、平整，无裂纹，附属设施养护良好，小修、中修、大修符合国家标准和行业标准要求等要素；从经营角度讲，非收费性公路为非经营性项目，没有必要强行在公路沿线树立几个广告牌，用少许广告收入定义该项目为准经营性项目，投资回报机制由政府付费改为可行性缺口补助。

讲到这，笔者无非是为了证明市政基础设施项目、非收费性公路和公共服务类的政府付费类PPP项目可以做，但是要依法合规的操作。

第一，审慎筛选项目。要求属于公共服务领域，政府负有提供义务的项目。

第二，完善前期工作。对于新建、改扩建及存量项目均需要完备的审批手续等，通过物有所值和财政承受能力论证且评价方法和程序不符合规定。

第三，建立按效付费机制。本条要对照通知二（三）条，建立完整有效的绩效考核体制，保证在项目合作期内未连续、平滑支付，避免某一时期内财政支出压力激增，避免”可用性付费+少量的运营绩效付费”， 建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任。

第四，严守10%红线。在财政承受能力论证时，把好测算关，科学论证，确保每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

第五，全方位全过程规范化运作，牢守底线，不违规举债担保，按规定信息公开。

PPP模式走到今天，一哄而上、大干快上的局面已要不得，政府方也要从过于重视融资对经济增长的拉动，轻视长效机制的塑造，过于重视短期投资效果，轻视长期风险防范的重短期轻长期的认识中清醒过来，对于公共服务领域的项目要实施，更要规范性实施，把步子放稳一点，把质量提高一点，保持PPP之树常青。