谈谈PPP推行中几个常见的违规问题

随着各级政府对PPP认识不断加深，相关管理部门对PPP模式的定调已经从“大力推广”到“规范实施、风险防范”，并明确提出在实际操作中，必须避免发生几个突出的问题，包括变相融资、明股实债、固定回报、政府保底、回购承诺、提供担保等。然而，在基层政府部门，很多人感觉到，如何把握这几个问题的含义，并没有相关的解释。笔者在此就想简单的分析一下这些问题的含义和他们之间的关系。

一、几个问题的含义

1.明股实债

明股实债，也被称为明股暗债、假股真债、金股实债等等，即表面上以出资入股，成为公司股东，但是又不和其他一般股东一样参与日常股东活动，更不承担公司运营的风险，无论企业盈亏，都按照事先和其他股东的约定，以分红等形式，获得孳息甚至本息，与其他股东及公司形成实质上的债权债务关系。

白话说，就是提前与其他股东商定，明着工商注册为股东，却不管公司经营状况，一定期限内获得固定的回报，成为稳赚不赔的股东，实际上也就是成了债主。

具体到PPP模式，就是所谓的社会资本以股权投资形式与政府出资代表成立项目公司，但是提前在PPP项目合同或其他形式约定，不管项目公司经营情况如何，该社会资本享受固定的收益。

2.固定回报

固定回报的含义较为容易理解，那就是双方合作过程中，另一方无条件的获取约定的回报。

具体到PPP，就是社会资本一方获得政府定期或合作期内给予事先约定的固定收益。投资形式包括但不限于股权形式。

3.政府保底

政府保底的含义也非常清晰，那就是政府承诺社会资本最低的收益，即使发生任何经营风险，社会资本也不至于血本无归。

而在PPP模式中，政府保底即在PPP合同中，规定社会资本可以获得的最低收益，形成上不封顶但下有保底的合作关系，即使产生经营风险，也由政府一方承担。

4.回购承诺

回购承诺一般指的是，在合作过程中，一方的投资，另外的合作方承诺在合作期结束或达到某种条件（含时限）时会出资购买，购买的价格往往也会提前加以约定。

在PPP模式中，指的是政府方在PPP合同中承诺，合作期结束或达到某种条件下，政府按照既定的价格条件购买社会资本的所有或部分投资。

5.提供担保

由于担保法明确规定了政府担保的效力，因此除了政府违法提供担保外，往往由地方融资平台充当提供担保的角色。担保的形式，包括保证、定金、抵押、质押以及留置。

在PPP模式中，往往体现在社会资本获得政府、出资代表或融资平台的担保承诺。从认定上来说，担保形式中的保证，也包括政府一方提供具有担保性质的各种函件。

• 几个问题之间的关系

从以上解释可以看出，这几个问题有着逻辑上的包含或交叉关系，在解释其含义时，往往会涉及到他们之间的逻辑关系，为了避免重复解释或冲突，有必要对几个概念进行关系梳理。

个人认为，明股实债在实质上是固定回报的一种形式，而固定回报又是保底承诺中的一种形式（虽然也可以把保底承诺作为狭义理解，但是更宽泛的理解应该包括固定回报），而以上三个问题，和回购承诺、提供担保等其他形式一起，最终都是变相融资的一种手段而已。

具体可以从下图中说明。

三、如何避免上述几个问题的产生

1.认真理解政策初心，严格政策执行

避免变现融资，必须明确理解PPP政策的相关导向，严格规范执行政策。尤其是以下两个方面：

（1）必须明确推广和应用PPP模式最终目的是为了提高公共服务的质量和效率

（2）必须明确衡量PPP的规范与否关键看风险是否合理分担

从我们国家推广PPP的初衷角度，目前的PPP业界有一种普遍认同的说法，那就是一个PPP项目是否规范，要看项目的风险是否进行了合理分担。

2.加强实施方案、招采文件及PPP项目合同的事前审查

避免犯下本文所提到的几个问题，关键是加强对实施方案、招采文件及PPP项目合同的事前审查。

（1）科学选择咨询机构

避免实施方案、招采文件以及PPP合同出现问题，前提是做好咨询机构的选择。尤其是要注重咨询机构的专业能力、学习能力，项目负责人的对政策把握的经验和前瞻性。具体到实际操作，可以在选择咨询机构更加注重项目负责人的答辩等环节甄别。

（2）建立健全审查组织

对项目的实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、招采方案以及PPP合同审查时，在实际操作中许多政府部门往往走了形式，具体体现在：

没有组织专业的专家团队进行评审；对专业团队的组成没有合理搭配，经济、财务、法律以及相关领域的专家不全面；本级缺乏相关专家来源，没有在更高更广范围内聘请专家；怕担责任而随意采取在建设评标团队中抽签选取专家等等。

（3）规范PPP操作流程

规范流程，不仅仅是在项目识别阶段注重评价和论证的真实性，更重要的是在招采过程中，严格资格预审、采购文件起草、采购评审以及采购结果谈判确认。包括项目公司的章程起草，也不能仅仅放权给出资代表独自完成了事。

项目实施过程中的评估、信息公开，往往是目前操作中较为忽视的环节，通过加强这方面的监管，也能有效避免上述问题的产生。

3.注重事后审计

事后审计虽然具有一定的滞后性，但是对于涉及国计民生的PPP领域项目来说，也是不可或缺的一个方面。

目前山东等省已经着手对PPP项目进行审计，由专业的审计部门对PPP项目的各项经济测算、合同约定等等方面进行再审查，必然会对PPP各环节加一道保险，发现问题时可以及时补救，避免公共利益收到损失。