2014年以来，国务院以及财政部相继出台了一系列文件，规范和管理地方政府性债务，一段时间以来，每每遇到地方负责举债融资的同志，个个感到苦不堪言。一方面领导大力推进项目建设，一方面项目资金没有着落，财政相关负责同志感受到了前所未有的压力。大家都在研究和思考，经济新常态、供给侧结构性改革以及新旧动能转换带来的经济增长短时间内乏力的情况下，面对公共服务投资的压力，应该如何解决资金来源问题呢？笔者在此想谈谈自己的思考：

一、认清政策的大方向

（一）加强地方政府性债务管理的背景

对于政府性债务问题，党中央、国务院一贯给予了高度重视。2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求地方政府对融资平台公司进行清理规范。2011年起，国务院有关部门和地方政府出台多项制度，规范和加强政府性债务管理。

2013年，在以往对政府性债务摸底的基础上，国务院以国办发明电〔2013〕20号《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》，组织审计署对全国政府性债务进行了一次最大规模的审计。审计署于2013年8月至9月对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市、2778个县、33091个乡的政府性债务情况进行了全面审计，共审计62215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位和14219个其他单位，涉及730065个项目、2454635笔债务。

通过本次审计，摸清了政府性债务的情况，同时也发现了其中诸多风险问题，包括地方政府负有偿还责任的债务增长较快、部分地方和行业债务负担较重、地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高、部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金等等。为此，审计署建议:建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度;建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究;进一步转变政府职能，稳步推进投融资、财税等体制机制改革;建立健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。

 2014年，国务院以国发〔2014〕43号发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，其后，又出台一些补充文件。其中，引起地方政府最为重视的是国办函〔2016〕88号《地方政府性债务风险应急处置预案》和财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，以及财预[2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等，可以说，经过50号和87号文，尤其是要求2017年7月31日之前对地方政府性债务风险防范清理整改到位，地方政府才真正意识到，传统的融资借债的老路真的行不通了！

（二）认清政策导向的大方向

通过国家一系列政策文件及其他措施，地方政府应该充分认识到，整体而言，国家并非鼓励地方政府靠举债发展经济、改善民生，而是倒逼地方政府走正路，即更多的依靠增加地方政府财力，通过落实中央一系列措施，加强政府服务，促进经济发展，依法获取税收，提高政府财政能力，从而实现投资上的量力而为。通俗的说，“放水养鱼”，才是地方政府解决公共服务及基础设施投资的真正来源。

当然，在地方政府举债融资方面，也并非一面墙堵死，而是依据目前中央、地方的事权划分实际，本着适度的原则，加强管理和指导，提出了相应的政策导向。

总体来说，在地方政府举债融资机制上，中央本着“堵后门，开前门”的原则，出台的每一项措施，都值得地方政府尤其是从事相关工作的部门进行深入的研究。

二、当前文件对地方政府举债融资机制的导向

    谈地方政府举债融资机制，首先需要指出的就是，这不应该是地方政府现在才思考的问题，而是在几年之前就应该重视和把握的问题。早在国务院43号文中，就对此予以了明确规定，文件对地方政府举债融资提出如下原则：

（一）关于依法适度的举债权限：

  文件规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

（二）关于举债方式：

文件规定：地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

其后，财库〔2015〕64号、〔2015〕83号、财预〔2017〕62号、〔2017〕97号、〔2017〕89号等一系列文件对这项政策发布补丁文件，进行了细化性规定。

（三）关于推广和应用PPP模式

文件规定：鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

其后，国办发〔2015〕42号、发改投资[2014]2724号、财金〔2014〕113号等一系列文件出台，对推广应用PPP模式做出了具体指导和规范。

（四）关于政府或有债务监管，尤其是融资平台的发展

文件明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。

而其后，财预〔2017〕50号是对此做的最重量级的一份补充文件。

（五）总结

通过对文件的了解，我们可以看到，当前，中央对地方政府举债融资的途径，唯一合规的就是发布地方政府债券（包括依据权限和程序，发行一般和专项债券），同时，通过推广和应用PPP也是可以解决部分领域政府履行职能的途径（了解PPP的都知道，不适宜把PPP称为融资方式）。而依靠融资平台举债融资的事，干脆别去做，不然可能还没做成就面临整改了！

三、地方政府举债融资及相关方面应该注意的问题

（一）高度重视政府债券发行工作，加强政策研究和与相应单位的工作对接

 许多地方政府认为，政府债券的发行权在省级，跟市县关系不大，对此重视不够。需要指出的是，一方面面临强烈的资金需求，一方面对中央开的主要前门不去重视，本身就是个矛盾的安排。

 加强这方面的工作，需要注重两个主要方向：

1.关注和加强相关的政策研究。

  有关地方政府一般债券和专项债券的发行，目前主要以财库〔2015〕64号、〔2015〕83号、财预〔2017〕35号、〔2017〕62号、〔2017〕97号、〔2017〕89号等一系列文件为主。

  其中，关于一般政府债券，目前是仅发布了64号主文件；关于专项债券，则以89号为主文件，以62号、97号为其子文件。

  相信随着时间推移和实践需要，中央有关部门还会发布64号的子文件，补充89号的其他子文件。

 这些文件，都需要地方相关负责部门加强学习和研究。

2.加强工作对接

  虽然有以上文件的规定，但是具体操作毕竟是落实在相关部门，各地方政府必须依据相关文件的规定权限和程序，加强与相关部门的沟通联系和对接，在额度等方面，依据相关操作细则，一方面加强自身利用一般债券的规划、预算管理，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益；一方面优化相关资料准备，积极争取相关额度分配。

 需要强调的是，财预〔2017〕35号关于印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的通知，由于相关媒体关注的不多，没有引起相关部门的重视，这里提醒予以关注。

（二）规范推进PPP模式

  关于推广和运用PPP模式，国务院、发改委、财政部以及部委联合发布了各项政策文件，各有关单位都给予了高度重视，相关的研究、培训工作也比较到位。一系列示范项目的推出，也起到了很大的作用。

  但是，由于诸多地方政府在推广和运用PPP的初心上，就是奔着融资举债的目的，因此导致PPP项目出现了一系列问题。个人认为，财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话，对相关问题进行了集中总结。他指出的四大问题包括：一是支出责任“固化”问题；二是支出上限“虚化”问题；三是运营内容“淡化”问题；四是适用范围“泛化”问题。

  其中，支出责任固化、支出上限虚化两点主要是针对本文所谈的举债融资而谈的，他明确指出，要落实财预〔2017〕50号文要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

 这个讲话虽然没有相关文件发布，但是同样引起了各方面的重视。这就给了地方政府一个明确的信号：借助PPP模式走举债融资的路，是行不通的。

 众所周知，目前的众多PPP项目，都是“包装”的结果，地方政府下一步工作中，必须加强以下工作：

1.准确理解PPP的初心

 提高公共服务质量和效率，是我们国家推广和运用PPP模式的初心。尤其是地方政府，应该更多的考虑，如何设计思路、编制方案、科学招采、加强监管，才是为了提供公共服务的质量和效率，而不是单纯的为了融资。

2.多方共同努力，规范PPP的实施

 规范PPP模式，不仅仅是政府部门应该做的事情。事实上，PPP项目操作的规范，才能确保社会资本投资的安全，因此社会资本主动关注PPP运作的规范性，实际上是对自己风险的规避。咨询等中介机构，则会随着PPP机构平台等公开信息以及其他监管措施，倒逼重视工作质量，确保PPP相关工作的规范性。

3.认真研究自身财力，在存量资产置换和新建项目、行业均衡性、年度均衡性上，做出科学分配

  PPP的天花板是政府支付义务不能超过当年一般公共预算支出的10%。这就面临两个方面的平衡问题：

（1）置换和新建项目的平衡

 很多地方政府，目前面临对资金的需求，尤其是用途较为灵活的资金，而在当前政策环境下，其他途径已经很难获得资金。因此，他们往往在存量资产置换上动脑筋，通过存量资产置换，获得社会资本提供的置换资金，再转而应用于其他支出。

 更有甚者，通过不科学的存量资产置换中的资产评估，扩大资产净值，从而获得更多的置换资金。笔者曾经在一篇文章中提到必须警惕这个问题，详见谨防PPP模式盘活存量资产政策的异化。

 事实上，如同政府购买服务政策在实施中被异化一样，政府很快就会发现这个问题，从而出台补丁文件。所以，笔者建议地方政府不要在这个方面动歪脑筋，否则补丁文件发布之时，定是其手忙脚乱之时。

（2）行业平衡

 由于诸多地方的PPP尚处于前期阶段，很多地方政府没有对行业均衡性给予足够的重视，导致那个行业提出计划多、计划早，就较多的推行了PPP项目，而一些更适宜做PPP模式的项目，提出或论证的较晚，却不能通过财政承受能力论证，导致PPP项目过于集中在某些领域。

 这就要求，地方政府必须立足长远，更好的规划，立足科学识别，在行业间做好平衡。

（3）年度均衡性

 由于地方政府在年初制订了大量的项目计划，由于政府相关政策的出台而无力为继，导致了项目面临大量转型为PPP模式，很多地方政府面临这一年，甚至半年时间，就把地方政府支付义务达到上限的局面。

 从科学发展等各个角度来说，这都不是应该出现的情况，但是如果地方政府不立足长远，加之目前缺少相关限制，相信很快很多地方都会达到这个上限，地方政府明年后年，都会面临无法再支撑PPP模式的局面。

（三）科学规范的利用好地方政府融资平台

   关于融资平台的定义，许多人局限在认为不在政府认定的平台名单中，就不是融资平台。但实际上，任何政策的理解都不要试图打擦边球，就像扭曲的政府购买服务终被87号文纠正一样，只要属于国发〔2010〕19号、财预〔2010〕412号文件规定性质的，都属于融资平台。

1.融资平台的使命已经结束

各地融资平台成立以来，为地方经济发展确实起到了非常重要的作用，但是，随着对地方政府性债务的约束，融资平台的历史使命已经结束。

以43号文为代表，50号文为核心，国家对地方政府融资平台的政策非常清晰。其中：

前面已经谈到，43号文规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

50号文明确规定：推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

由此可以看出，国家对融资平台的政策非常清晰，地方政府应该得到两种理解：

一是不要再企图利用融资平台进行融资，用于地方政府支出。