面对当前对PPP立法的呼声越来越高，个人认为也到了规范一个基本概念的时候,防止PPP继续在畸形的路上越走越远。期待未来的立法，能够厘清几个概念，具体包括：

一、谁是社会资本

众所周知，我国推广PPP模式其中一个重要目的，就是是防范和化解政府债务风险。然而，我国现有的PPP制度基本上对社会资本的定义，采用了排除法，即除了不符合三个要求的融资平台，其他企业法人都可以作为社会资本。

然而在实际操作中，由于政治优势、投融资优势、经营承受力等原因，由政府控股的国有企业尤其是央企，已经成了社会资本的绝对主力。虽然这些企业属于独立法人企业，以其资产对外承担责任，但站在国家层面高度看，终归是“左兜掏右兜”的关系，更不用说“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

而PPP的本意，是吸引真正的“社会”资本，重点利用这些资本的资金、建设、运营管理等优势，满足提高公共服务效率的同时，激发他们的活力，从而实现社会经济良性发展，也真正能够控制和减少地方债务风险。

在这个一个社会资本概念中，民营企业，包括自然人个体，只要具备相应的能力或优势，能够提高公共服务的质量和效率，就都应该被包括进来。

二、PPP模式下，社会资本和政府的关系

《行政诉讼法》（2015年5月1日实施）第十二条规定，行政机关解除政府特许经营协议的，公民、法人或者其他组织应当提起行政诉讼。最高人民法院关于适用 《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（2015年5月1日实施）则明确将特许经营许可协议认定为行政协议，该解释第十四条和第十五条规定了人民法院可以针对行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法进行审查，并对诉讼管辖、法律适用、判决形式、赔偿、补偿等进行了明确。

正因为如此，由于目前PPP项目大多涉及特许经营权，而特许经营权在众多的政府眼中类似是一种施舍，自然的项目发生纠纷自然的被认为是受行政诉讼法的约束。

不仅如此，政府部门不断通过发布文件规范PPP，这样做的目的是好的，但是难免给人朝令夕改的感觉，同时也表明，政府在采取某些措施时，没有把社会资本放在同一平面上，对社会资本的利益进行平等保护。比如，这几年炒的比较热的收回承诺函等事件，本身就很具有争议。

笔者认为，PPP本身就是政府利用社会资本的优势来弥补自己的不足，如果不能把社会资本放在平等的地位上，不仅影响社会资本参与PPP的积极性，而且不能对政府行为尤其是转变政府职能起到有效的监督作用。未来的立法，必须坚决给予社会资本平等的地位，坚决贯彻物权平等保护等原则，旗帜鲜明的反对PPP行政化。

三、PPP回报机制中的支付方式怎么界定？

在实际操作中，这个看起来似乎很简单的问题，却具有很多的争议。争议主要集中在两个方面：

第一是何为使用者付费？

比如，在当前的PPP项目中，一些项目的使用者是行政或事业单位，他们本身用预算内的费用对社会资本或项目公司进行付费，这应该算是使用者付费吗？查阅目前的PPP项目，包括所谓示范项目，都是五花八门的界定。更不用说某些项目本身的使用者是半额或自收自支的事业单位，对是不是使用者付费争议更大。

笔者认为，界定使用者付费，应该是看付费者的付费责任会不会再行转嫁，如果转嫁则不属于使用者付费。就像前述的“使用者”，由于其费用来源与财政拨款，或者来源于收支两条线单位的缴费者，那就不能认定为使用者付费。

第二，什么才是可行性缺口补助？

政府付费由于在一些人眼中与87号文禁止的政府购买服务混淆等原因，许多项目都主动或被动的千方百计避开政府付费支付方式，于是，实施机构委托咨询单位挖空心思的找出点儿第三方收入，即使仅仅是微不足道，其他回报来自财政，就堂而皇之的称为“可行性缺口补助”。

四、评价和论证应该是法定程序还是学术讨论？

之所以提出这个问题，是因为在PPP的实际操作中，存在以下几个问题：

一是由于不同部门管理理念的不同，对项目是否进行物有所值评价和财政承受能力论证有着不同的看法，发改委用“联评联审”的思路作为项目是否采用PPP模式的主要筛选思路，财政部则以是否可以通过物有所值评价和财政承受能力论证作为筛选条件。

二是如何进行评价和论证，业内存在争议，包括现行的指引文件，在实际操作中也有让人难以信服的地方。比如，财政系统根据相关指引文件，在考虑财政能力时，参考过去五年的支出情况，处于经济新常态和新旧动能转换的形势下，地方政府的收支变化越来越难以如此简单的预测。

三是很多评价和论证在操作中走了过场。形成这种情况的原因之一，就是地方政府在确定项目计划时，直接由建议部门或行政首长确定了项目采取何种模式实施，根本没有经过评价论证过程，而项目真正实施时，则为了既定的结论去做评价论证，自然也就成了形式。

笔者认为，在当前业内对相关评价论证的方法、标准等认识不统一的情况下，不妨灵活处理，界定一部分能够切实做好论证评价的项目必须去做，而其他项目则灵活采用其他评价方式。或者列举多个评价方式，由项目实施者自行选择。

五、“示范项目”还是“试点项目”？

目前多个管理部门纷纷在自己管理范围内，提出了示范项目的概念，并出台了相应的管理办法。但是，从实际情况看，“示范项目”恐怕距离这个词汇应有的概念还差很远。

一是示范项目的名称应用问题。

百度“示范”，可以看到该词的基本解释是：做出榜样或典范,供人们学习；起示范作用；把事物摆出来或指出来使人知道。详细解释是：作出某种可供大家学习的典范。

由此看出，如果是示范，必须是典范，而成为典范，必然是“可以作为学习、仿效标准的人或事物;被认为是值得仿效的人或物在某方面的表现和基本特征。”

而我国当前的PPP项目，由于缺乏法律等顶层设计，多处于探索阶段，无论各个层面对PPP的理解，还是各个项目的实际操作，都是五花八门。这一点，不用举例，看看众多的PPP公众号层出不穷的PPP观点就知道。如果大家有机会看看目前所称的PPP项目的具体资料，那就更是各种情况和问题俱全。同时，本身现有的PPP的制度，不仅部门间的有互相冲突，一个部门出的文件，也有不同口径之处，相信实际操作PPP的都有感悟。

从另一个角度来说，PPP项目本身操作时间长，涉及利益多，一个项目至少不经过实际实施N年，很难看出一个项目的示范性如何，仅仅一个项目刚刚设计了方案，就经过评比匆匆认定为示范项目，那就几乎成了现代版的纸上谈兵。

因此，在这种情况下，将一部分项目称为“示范项目”，实在勉为其难。笔者认为，倒不如回归到我国改革中常用的一个词更为贴切，即“试点项目”。

二是示范项目的筛选程序问题。

目前的示范项目，各个部门虽有不同，但大体上都是项目申报—专家评审—结果公布的程序，实际上，对于提倡信息公开的今天来说，笔者对其程序的科学性实在难以苟同。且不说所谓的专家权威性如何，PPP项目涉及公众利益，强调公众监督，自然也应该包括示范项目的评选。“群众的眼光是雪亮的”，如果在评选过程中，不能让公众很好的参与，指望在会议室里评选，那就成了现代版的闭门造车了。