谨防PPP模式盘活存量资产政策的异化

2017年7月5日，李克强总理在国务院常务会上提出，“要拿出更多优质资产、通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环”。随即，国家发改委印发了《关于加快运用PPP模式，规范有序盘活基础设施存量资产有关工作的通知》【2017（1266）号】。

领导讲话和发改委文件公开后，PPP业界迅速展开相关热议，各方面均根据自己的理解，以不同方式大力宣传推广该政策。然而，笔者王老先生感觉目前异化政策的风险极大。简单通俗地说，政策异化主要是两个方面，即资产低估和高估。

一、以PPP模式盘活存量资产，必须严防通过资产低估，造成国有资产流失

这种情况的预期是显而易见的，各个单位都对国有资产流失保持了高度的警惕。而讲话和文件本身，就已经强调了相关问题。

如，1266号文件明确，“要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下”开展相关工作。我国关于国有资产的相关法律法规相对来说还是十分完善的，包括综合类、产权管理类、清产核资类、资产评估类、企业类等几大方面，超过数十种法律法规及规范性文件，对国有资产相关管理做出了严格细致的规定。

需要指出的是，由于PPP模式在基层单位，相对理解不够透彻，诸多观点不同程度的影响了PPP模式操作的规范性，这就难免在操作中给不法分子产生可乘之机，再加上PPP操作流程较长，涉及环节较多，在国有资产维护方面存在着较大风险。

解决这一问题，至少包括但不限于主要通过几个方面的努力：

1.存量资产的界定和评估工作必须公开透明，运作规范

2.PPP操作中必须确保相关国有资产主管部门的全过程参与

3.社会资本的招采必须确保公平公正，操作规范，同时按照相关要求及时公开，便于社会监督

4.公开必须做到双层次，一是在相关单位内部，二是面向全社会，从而确保公开监督的实质效果

二、以PPP模式盘活存量资产，必须严防通过资产高估，造成类金融融资租赁，造成变相地方政府借债

资产低估较为容易理解，但是随着43号文系列（本人认为，50、87等文件，都是控制地方债务的文件，可以成为43号文的补丁或系列）文件发布，地方融资渠道更加规范化，同时地方政府又面对资金需求，在地方政府融资驱动力较强的当下，也就不得不防止资产高估的问题。

资产高估的操作思路，无非是将相关存量价值做出高估，甚至远远高于其价值，同时约定相关政府付费，从而实现通过资产置换社会资本向政府支付资金，解决政府建设项目对资金的需求，政府通过PPP模式，通过政府付费或可行性缺口补助逐步偿还社会资本资金费用。这种情况，从操作上看有点像近几年已经被叫停的融资租赁相似，实质上看，则是变相增加地方政府债务。

虽然以PPP模式政府付费，存着在财政承受能力论证中一般公共支出10%的限制，但是，一来这种操作依据不是规范的PPP，而是借着PPP的外在形式进行实际融资；二来由于部分地方政府在进行财政承受能力论证时，通过调整支出增长率等“技巧”，人为扩大承受能力，也会造成实质的地方政府债务增加。

解决这一问题，除了同样采取防止资产低估的相关措施以外，必须加强对财政承受能力论证的审核。我国目前对财政承受能力论证的审核，基本处于地方财政部门自做自审的状态，这非常不利于风险防范，建议增加上级财政部门复审的环节。

总之，目前相关讲话和文件，都给PPP模式盘活存量资产带来了政策机遇，但是，王老先生在此呼吁各相关单位，切不可一哄而上，更不能在操作中动歪脑筋，在发改委做出倡导的同时，财政部不妨发布细化控制管理的文件，PPP领域的两大部委结合，严格规范相关操作，方能实现政策的“初心”！